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加快形成以信用为核心的新型市场监管体制

发布时间：2016-11-10 10:49点击：

各位专家，各位领导，同志们：
大家下午好！
    非常高兴参加人民日报人民论坛杂志社主办、阿里巴巴协办的“新经济时代的市场信用机制与诚信体系建设”研讨会。今天各位专家和领导齐聚一堂，就信用体系建设有关问题进行探讨，既有理论研究，又有实践总结，一定能够取得丰硕成果，为贯彻落实党中央国务院相关决策部署提供参考，具有重要指导意义。
    会议要求我就“社会诚信体系建设与新型监管体制创新”作一个发言。利用今天重要机会，结合工作实践，通过学习党中央国务院关于推进行政审批制度改革和信用体系建设方面一系列文件，谈一点粗浅感受和认知。我发言的题目是：“以信用为核心的新型市场监管体制正在加快形成”。请大家批评指正。
    一、党中央国务院高度重视构建以信用为核心的新型市场监管体制问题
    2000年以后，我国开始推进社会信用体系建设，同时以信用为手段的市场监管创新也开始进入探索阶段，特别是工商等部门开展了市场主体分类评价等方面的探索。同时期理论研究文章也不少。党的十八大以后，我国社会信用体系建设工作快速推进，行政审批制度改革和放管服工作作为全面深化改革的“当头炮”“先手棋”不断深入，使得信用体系建设与市场监管创新互相辉映，为新形势下市场监管创新开辟了广阔空间。
    这里列举三个重要的文件作出说明。一是2015年，国务院办公厅发布了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发﹝2015﹞51号）提出：“推进简政放权和政府职能转变，以社会信用体系建设和政府信息公开、数据开放为抓手，充分运用大数据、云计算等现代信息技术，提高政府服务水平，加强事中事后监管，维护市场正常秩序，促进市场公平竞争，释放市场主体活力，进一步优化发展环境。”二是在《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发﹝2015﹞62号）中，又明确提出建立“信用约束”的基本原则。提出“加快推进全国统一的信用信息共享交换平台和企业信用信息公示系统建设，推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用，强化信用对市场主体的约束作用，构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管制度，让失信主体‘一处违法，处处受限’”。在这里明确提出了建立以“以信用监管为核心的监管制度”的概念。三是《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发﹝2015﹞55号）又明确提出了“建立健全与市场准入负面清单制度相适应的社会信用体系和激励惩戒机制”、“建立健全与市场准入负面清单制度相适应的信息公示制度和信息共享制度”。
    更重要的是，依托信用信息共享开展了协同监管。《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发﹝2016﹞33号）提出：部门联动，社会协同，通过信用信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局。加强对失信行为的行政性、市场性、行业性、社会性约束和惩戒。
    二、以信用为核心的新型市场监管体制的主要内涵和实践探索
    政府的市场监管包括事前、事中、事后三个环节。过去我们在这三个环节的管理方式上都存在不少问题，总的来说是在事前准入门槛高、审批过多；在事中以批代管、只批不管或执法不严、选择性执法等等；在事后缺乏明确的退出、整改、信用修复等制度，违法违规后果呈现出很大额度随意性，监管效果难以达到。这些问题往往又与监管交叉重叠、监管分割、监管力量薄弱、人员经费和技术手段跟不上相关联。这些问题在党的十八大以后，随着行政审批制度改革的深化和互联网、大数据时代到来，特别是信用体系建设的深化出现了喜人的变化。
    从事前、事中、事后各个阶段看，政府部门在监管活动中对信用手段的使用主要是：
    1、以市场主体信息公示披露、信用承诺、信用报告查询使用为主要手段的事前信用管理。
    2、以对市场主体进行信用分类评价、大数据检测、第三方信用评估监督等为主要手段的事中信用管理。
    3、以严重失信黑名单、舆论曝光、联合惩戒、信用修复和异议投诉等为主要手段的事后信用管理。
    推进信用监管，必须大力推进市场主体信息公示披露和政府行政许可和行政处罚等信用信息的及时公开。在这方面，《企业信用信息公示暂行条例》和其他大量部门规章都规定了企业应当或自愿披露的信息内容和披露方式。公开就是最好的信用监督。而政府掌握的行政许可、行政处罚等公共信用信息，国办发﹝2015﹞51号文件也已经要求各级政府部门在7个工作日内进行公开，要求零遗漏。下一步要按照国务院有关要求进行督察。
    推进信用监管，还必须打破信息孤岛，大力推进公共信用信息的归集共享。2015年10月，根据《社会信用体系建设规划纲要（2014–2020年）》和有关文件要求，我委牵头建设的全国信用信息共享平台正式运行，实现了与37个部委和全国各省区市互联互通，累计归集各部门各地方自然人、法人和其他社会组织基础信息、行政许可和行政处罚信息、红黑名单信息、企业信用分类管理信息等各类信用信息6.1亿多条，并以每月新增入库1500万条数据的速度不断发展。
    在各地区、各部门的具体实践中，主要有以下方面：
    1、使用信用报告、查询信用记录开展信用监管
    2013年5月，国家发展改革委、人民银行、中央编办三部门联合印发《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见的通知》（发改财金［2013］920号）。各地积极响应，大力推进落实。江西、福建、海南等省转发了《通知》，湖北、浙江、陕西、吉林、山东、宁夏等省区以及山东济南、山东青岛、浙江杭州、浙江宁波、浙江台州、浙江金华、浙江东阳、广东清远、山西阳泉、陕西延安、广西湛江等市结合地方实际，制定了《实施意见》。广东江门、江苏及江苏无锡、苏州、盐城、淮安和泰州出台了具体的《实施办法》。
    上海、江苏、安徽等省市开通信用信息查询服务大厅，江苏及部分市在政府行政服务中心开设窗口，供政府部门、机构、单位和企业查询。长三角地区实施信用信息共享、信用报告互认，在交通、建筑、环保、旅游等行业中应用。
    北京出台了《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》、重庆印发了《关于加强公共资源交易领域企业诚信体系建设的实施意见》、黑龙江制定了《关于在行政管理中实施信用记录核查的意见》、《黑龙江省企业失信行为联合惩戒实施暂行办法》，相关省市要求各部门加强信用信息归集、共享和应用，在行政管理和服务中开展信用信息的核查，对企业失信行为的联合惩戒工作。
    陕西西安在医药卫生、教育科研、社会保障、中介服务等行业领域推广使用职业信用报告情况；在工商、税务、安全生产、产品质量、食品药品安全、环境保护、交通运输等重点领域，建立起完善的企业和从业人员信用记录。
    2、企业信用分类监管
    当前，市场主体多元化、经营业态多样化、营销方式现代化、市场竞争激烈化对市场监管提出新的挑战。各部门面临着日益繁重的市场监管任务，以企业信用为核心实施分类监管，有利于提高监管执法效能。
    工商、海关、环保、食药品等部门建立了相对完善的企业信用评价标准，并按照企业信用分类的具体标准，将企业划分为A、B、C、D四类，再因“信”施“治”。
    北京、上海、江苏、浙江等条件和基础较好的地方，打破部门和行业的局限，尝试建立企业信用综合评价标准，对域内所有企业进行信用分类评价，根据不同的信用积分档次实施不同的监管方式，日常监管各有侧重。如宁波出台《企业信用监管和社会责任评价办法》，将企业综合信用等级分为A、B、C、D四个等级，A类表示信用风险很小；B类表示信用风险较小；C类表示信用风险较大；D类表示信用风险很大。对A类企业应当减少或者免除日常监督检查，可以实行跨年度监督检查；对D类企业，政府部门将重点监管。
    3、利用信息化平台进行监管
    北京建立“双积分”信用监管系统。这是北京优化社会信用环境，加强事中事后监管的一项重要举措。目前该系统已归集北京相关部门的企业信用信息，通过“双积分”规则，对企业良好信息积正分，不良信息积负分，且依据积分情况形成企业分类管理池，开展守信激励和失信惩戒。
    安徽建立工程建设监管与信用管理平台，将企业库、人员库、项目库、信用库“四库”汇集到一起。目前已有1.2万家建筑工程企业、37万余名注册及中高级职称人员、4000多个项目以及6000万余条信用信息进入平台。通过该平台实现信息资源共享、互认、互用，守信与失信行为通过该平台得到动态反映，实现有效监管。
    深圳建成国内首个以信用监管为主题的地方性公示平台——商事主体信用监管公示平台。该平台已嵌入在深圳信用网首页的显著位置，重点突出监管公开、信用公示。
    4、引入第三方评价机构参与信用监督
    发挥市场力量，加强行业自律，引入第三方征信机构开展信用评价是信用监管的重要方式。目前，国家发改委在煤炭、电力、盐业、石油天然气、企业债劵、钢铁、创业投资和股权投资、电子商务等重点领域开始试点，引入符合条件的征信机构开展合作，引导征信机构建立信用记录、编制行业信用状况监测报告、开展信用大数据分析等，为政府决策监管提供参考。下一步引入第三方征信机构参与行业建设和信用监管，进一步向更多更宽行业领域推广，为“放管服”改革和经济社会健康发展提供重要支撑。
    一些地方也在引入第三征信机构参与信用监管方面进行积极探索，取得了一定的成效和影响。
    江西在行政管理中推行使用信用记录制度，明确政府采购招投标先看信用“成绩单”，在政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核等行政管理事项中，应依法要求相关市场主体提供由第三方信用服务机构出具的信用记录或信用报告。
    河南郑州印发了《关于进一步完善政府采购领域使用信用报告制度的通知》，要求投标人在参加政府采购招标活动中应提供信用报告。信用报告由郑州市政府信用管理部门认可的信用评价机构出具。投标人为外地企业的，可由当地市级以上信用管理部门认可的信用评价机构出具，并经郑州市政府信用管理部门备案的信用报告为准。
    上海浦东区市场监管部门与第三方征信机构芝麻信用签署合作协议，打通企业与个人信用信息共享通道。浦东市场监管局向芝麻信用提供的主要是行政处罚、经营异常名录、严重违法失信、罚款逾期未缴纳等多类浦东新区范围内的企业信用信息，首批总计近6万条，数据保持实时更新。目前，已有5.9万家企业被纳入芝麻信用的“企业行业关注名单”，160多名个人被纳入芝麻信用的“个人行业关注名单”，并将披露给相关合作商户，在各种信用服务的应用场景中，对失信者酌情予以限制。同时，商业征信机构反馈至政府部门，浦东市场监管局对芝麻信用重点关注名单上的企业采取高风险预警、适当增加检查频次、实施全项彻查等重点监管措施。此外，诚实守信也对企业信用评估产生正面影响。
    吉林四平评选2015年度“十大经济人物”、“十大优秀企业家”、“十大创业人物”。委托四平绿盾征信有限公司（第三方），对每个类别参选的候选人所在单位的信用状况按照国家规定的有关流程进行了依法征信，出具了《2015年度四平市十大经济人物、十大优秀企业家、十大创业人物候选人所在单位信用状况的报告》。
    三、存在问题与改进方向的认识
    虽然政府部门主导、社会广泛参与的信用监管体系建设已经取得明显成效，但同样面临着诸多问题。一是实施信用监管的法律依据不足，信用上位法尚未出台，监管措施难以落实，包括信用监管中采取的“黑名单”制度、公示制度、联合激励和联合惩戒制度还需要深化完善，既要立法建制，又要下接地气。
    二是缺乏政府的统一领导和协调，政府各职能部门的数据库开放共享程度还不够，信息共享需要更加深入推进。
    三是不同地区、不同部门的信用信息数据库在指标内容、技术标准、数据格式等方面不尽相同，与全国信用信息共享平台对接还需要进一步加强。
    四是由于经济实力、发展水平、起步时间存在差异，各地、各部门信用发展和信用监管还不平衡，距实现协同监管、一体化监管的要求还有差距。
    下一步改进的方向：
    一是积极推进信用立法和监管法规修订工作。加强实践探索，鼓励地区和部门创新，尽快出台信用上位法。
    二是加大力度建立市场主体信用记录体系，做到信用记录全覆盖。
    三是加快电子政务共享和全国信用信息共享平台和全国企业信用信息公示系统等重要信用信息平台建设，完善现有平台功能。制定信用信息归集、共享和应用标准，推进各地区、各部门、各行业协会、社会组织等共建共享、联惩联奖、多方应用，为信用体系建设提供重要支撑。
    四是完善守信联合激励和失信联合惩戒机制。根据重点领域的信用监管实际需要，在国家层面继续联合部门签署联合惩戒、联合激励备忘录，全面推进“黑名单”制度，不断完善信用监管和信用约束机制。鼓励地方政府立足本地实际，制定联合激励和联合惩戒管理办法，依法编制联合惩戒和激励措施目录，动态更新完善“红黑名单”制度，在形成共识的基础上以党办、政府办文件形式下发。
    五是坚持一体化，协同化的思维来创新发展信用监管新模式，不断促进事中事后监管效能提升。探索建立覆盖生产经营全过程，监管、执法、技术支撑相衔接、协调运转的信用监管新机制。
    六是大力推进社会共治。构建和完善“政府主导、社会参与、行业自律、主体自治”的信用共治监管格局。探索创新政企联动的信用大数据监管方法。积极引入第三方征信机构，信用体系建设牵头部门协同加强大数据收集、分析和运用，推动公共信用信息与大数据商业信用信息的融合应用。同时，探索依托第三方机构、行业协会和专业机构的大数据平台，开展电子商务及分享经济领域主体诚信行为的实时监测，推动网络信用监管的智能化。
    作者： 国家发改委财金司副司长 李聚合